2014年，公務(wù)用車(chē)體制將迎來(lái)一場(chǎng)全面改革。其范圍不僅涵蓋中央黨政機關(guān)、也將延展至地方黨政機關(guān)，不僅是黨政機關(guān)，還會(huì )帶來(lái)事業(yè)單位和國企的公車(chē)改革的醞釀。

       據悉，目前，中央國家機關(guān)公車(chē)改革方案已完成初稿，對地方黨政機關(guān)公車(chē)改革的指導意見(jiàn)也已有雛形。今年推出黨政機關(guān)公車(chē)制度改革方案已成定局，在此之后，事業(yè)單位公車(chē)改革、國有企業(yè)公車(chē)改革、公車(chē)配備管理政策等方案，亦會(huì )加速制定。

       始于1994年的公車(chē)改革，在磕磕碰碰、步履蹣跚中，已摸索了20年。時(shí)至今日，推進(jìn)公車(chē)改革的外部環(huán)境不同以往。中央“八項規定”和《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》的出臺，讓公車(chē)改革峰回路轉，勢在必行。

       針對公務(wù)用車(chē)改革的背景、趨勢、意義及難題，《財經(jīng)國家周刊》記者日前對國家發(fā)改委、國家機關(guān)事務(wù)管理局等知情人士進(jìn)行了采訪(fǎng)，并赴武漢、昆明、溫州等多地，就地方公務(wù)車(chē)改革的多種模式的實(shí)踐，進(jìn)行了實(shí)地調查。在調查中，我們了解到，此次公車(chē)改革在“頂層設計”之下的再出發(fā)，選擇從吃財政飯的黨政機關(guān)做起，從中央國家機關(guān)起步，會(huì )形成“自上而下”的破題態(tài)勢。這種整體統籌設計和推進(jìn)次序，會(huì )化解此類(lèi)改革地方分散推進(jìn)帶來(lái)的種種尷尬。

      開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。公車(chē)改革觸動(dòng)了一塊“難啃”的骨頭，意義并不止于厲行節約、反對浪費。同時(shí)，這一“鴻篇巨著(zhù)”式的手筆，其市場(chǎng)化、社會(huì )化的改革取向，能否同時(shí)贏(yíng)得民眾和體制內各級黨政干部的認同與理解，特別是地方黨政機關(guān)車(chē)改是否會(huì )因各地情況的紛繁復雜而“一地雞毛”，這考驗著(zhù)各級政府的智慧、勇氣和定力。

       車(chē)改從中央國家機關(guān)破冰

      “公車(chē)終于改革了！”

       2014年春節剛過(guò)，多年致力于推動(dòng)公車(chē)改革、兼具公務(wù)員和學(xué)者雙重身份的湖北省統計局副局長(cháng)葉青感嘆良久。此前和《財經(jīng)國家周刊》記者交流時(shí)，葉青曾表示“我這輩子能夠看到實(shí)現公車(chē)改革，就足矣”。

       讓葉青如此激動(dòng)的原因，來(lái)自2013年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）�！稐l例》第五章明確提出公車(chē)改革的方向：“堅持社會(huì )化、市場(chǎng)化方向，改革公務(wù)用車(chē)制度”，并提出取消一般公務(wù)用車(chē)、普通公務(wù)出行實(shí)行社會(huì )化提供、適度發(fā)放公務(wù)交通補貼等改革方向。

      “中央國家機關(guān)的公車(chē)改革將會(huì )整體啟動(dòng)。”《財經(jīng)國家周刊》記者從國家機關(guān)事務(wù)管理局權威人士處獲悉，全國公車(chē)改革將在2014年二季度進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

      從根本上解決“車(chē)輪上的鋪張”這一難題，這次中央動(dòng)真格的了。

      自上而下的路徑設計

      “中央部門(mén)的公車(chē)改革方案已完成了初稿，2014年將適時(shí)推出。”《財經(jīng)國家周刊》記者從國家機關(guān)事務(wù)管理局權威人士處獲悉，此方案由國家發(fā)改委牽頭，國家機關(guān)事務(wù)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國管局”）、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、財政部等部門(mén)共同研究制定。

       針對公車(chē)制度改革涉及面廣、利益調整大、社會(huì )關(guān)注度高，推進(jìn)難度較大等問(wèn)題，此次方案選擇了自上而下式的推進(jìn)路徑，在“頂層設計”中，綜合考慮了各方面因素，統籌研究了總體方案和改革舉措。

      《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中央國家機關(guān)的公車(chē)改革范圍將囊括所有黨政、人大、政協(xié)和司法機關(guān)。

      改革的主要措施是，保留省部級領(lǐng)導干部專(zhuān)車(chē)和機要通信、執法執勤等特殊用途的公務(wù)用車(chē)，取消一般公務(wù)用車(chē)，今后不再購置和供養一般公務(wù)用車(chē)。正部級以上領(lǐng)導干部按現行規定配備專(zhuān)車(chē)和專(zhuān)職司機。對副部級領(lǐng)導干部考慮兩種辦法：一是配備專(zhuān)車(chē)和專(zhuān)職司機；二是按老人新人劃線(xiàn)，現任的按現行辦法不變，新任的參加改革。

       如果副部級領(lǐng)導干部參加改革，也有兩種辦法可以考慮：一是發(fā)放相對較高的公務(wù)交通補貼；二是配備公務(wù)用車(chē)，公務(wù)出行、上下班自己駕駛或自行雇用司機。對司局級及以下機關(guān)干部發(fā)放公務(wù)交通補貼，自行解決公務(wù)出行問(wèn)題。為了改革平穩過(guò)渡，減少矛盾，考慮對離退休人員發(fā)放一定數額的補貼。

      《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，方案初稿將中央國家機關(guān)車(chē)補調整幅度分成司局級、處級和科級三檔，其數額標準低于杭州、溫州等車(chē)改城市的補貼標準。目前方案正在各部委征求意見(jiàn)。

      上述國管局人士表示，初步方案在中央國家機關(guān)內部征求意見(jiàn)時(shí)獲得了支持。

    改舊立新：“新型公務(wù)用車(chē)制度”

      公車(chē)消費一直是“三公”經(jīng)費的大頭，被稱(chēng)為是鋪張與浪費的一個(gè)源頭。

      幾年前，葉青看到一份由三家權威部門(mén)公布的行政經(jīng)費的調查報告。該報告說(shuō)“全國的公車(chē)大致是230萬(wàn)輛，開(kāi)支在1500億元到2000億元之間”，“有一部車(chē)一年換了40個(gè)輪胎，這說(shuō)明差不多每周換一個(gè)輪胎”。

      葉青告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，公車(chē)的問(wèn)題主要體現在三個(gè)方面：購買(mǎi)環(huán)節存在超編制、超標準配備使用問(wèn)題；使用環(huán)節“公車(chē)私用”現象嚴重；維修保養環(huán)節浪費驚人。“公車(chē)私用，一直存在三個(gè)‘三分之一’的現象，即辦公事占三分之一，領(lǐng)導干部及親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一。”

       事實(shí)上，公車(chē)改革的試驗已有多年歷史。中央國家機關(guān)部門(mén)中，最早實(shí)行公車(chē)改革的時(shí)間可追溯至1994年，至今已有20年歷史，地方多個(gè)省市也在過(guò)去多年進(jìn)行過(guò)此項探索。

      本輪公車(chē)改革的再出發(fā)，與《條例》頒發(fā)有著(zhù)直接關(guān)系，受到了最高領(lǐng)導層的直接關(guān)注。

       2012年12月中央提出“八項規定”。2013年習近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)作出批示，要求將公車(chē)整治列入貫徹中央八項規定范圍，進(jìn)一步糾風(fēng)并規范制度。

       2013年11月推出的《條例》，則明確規定了公車(chē)改革的方向：創(chuàng )新公務(wù)交通分類(lèi)提供方式，建立符合國情的新型公務(wù)用車(chē)制度。十八屆三中全會(huì )進(jìn)一步敲響了深化改革的鼓聲。這一切都使得公車(chē)改革的大氣候不同于以往。

       2013年11月，中紀委“曬”出了2013年以來(lái)各地查處違反八項規定的“成績(jì)單”：截至9月30日，各省區市查處違反中央“八項規定”精神的問(wèn)題共14839起，其中，違反公務(wù)用車(chē)管理使用有關(guān)規定的案件數量為4851件，占比接近1/3，居各類(lèi)問(wèn)題之首。

      記者在調查中亦發(fā)現，地方公車(chē)改革多由紀委牽頭。“公車(chē)改革就是在‘八項規定’提出后開(kāi)始提速的。”國家發(fā)改委參與方案討論的一位人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

       此外，本輪公車(chē)改革是根治“車(chē)輪上的鋪張”。輿論還把此舉與國內汽車(chē)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，以及中央扶持自主品牌汽車(chē)的戰略聯(lián)系在一起�！稐l例》規定，公務(wù)用車(chē)將實(shí)行政府集中采購，應選用國產(chǎn)汽車(chē)，優(yōu)先選用新能源汽車(chē)。

      中央部門(mén)車(chē)改已有的探索

      《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，早在此次方案制定之前，已經(jīng)有13個(gè)中央國家機關(guān)部門(mén)進(jìn)行了改革試點(diǎn)，分別為中央機構編制委員會(huì )辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中編辦”）、環(huán)境保護部、交通運輸部、人力資源和社會(huì )保障部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人社部”）、中國人民銀行、審計署、國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )、國家宗教事務(wù)局、國家外匯管理局、國家食品藥品監督管理總局、國家郵政局、國務(wù)院三峽工程建設委員會(huì )辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國務(wù)院三峽辦”）、全國社�；�金理事會(huì )。

      記者在調查中了解到，13個(gè)部門(mén)雖同屬中央國家機關(guān)，但改革試點(diǎn)的模式、補貼力度不盡相同。

       中編辦改革時(shí)間最早，為1994年。其改革模式也較為特別，即部級干部用車(chē)不變，機關(guān)一般公務(wù)用車(chē)經(jīng)費以司局為單位進(jìn)行額度包干，起初確定的標準是每人每年1800元，2003年調整為2000元。

      其公務(wù)用車(chē)經(jīng)費由司局統一管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，優(yōu)先保障司局級領(lǐng)導干部用車(chē)，既可以乘坐出租車(chē)，也可以購買(mǎi)機關(guān)車(chē)隊的有償服務(wù)，如果年終有結余，則按60%的比例獎勵司局級干部。機關(guān)車(chē)隊實(shí)行有償服務(wù)，收費標準為小轎車(chē)每公里1.6元、面包車(chē)每公里3.5元。

      其他12個(gè)部門(mén)均采取發(fā)放公務(wù)交通補貼的方式，保留部級領(lǐng)導專(zhuān)車(chē)及機要、外事、財務(wù)等特殊公務(wù)用車(chē)，取消一般公務(wù)用車(chē)，實(shí)行社會(huì )化、市場(chǎng)化購買(mǎi)出租車(chē)和公共交通服務(wù)。

      在補貼標準方面，除全國社�；�金理事會(huì )各級別干部實(shí)行同一標準外，其他部門(mén)都按職級設定補貼標準。

      正司局級干部補貼最高的是國家郵政局，每月2300元；最低為環(huán)保部和人社部，每月600元�？萍壐刹垦a貼最高的是國家外匯管理局和國家宗教事務(wù)局，每月600元；最低為環(huán)境保護部、審計署、交通運輸部，每月300元。

      多數部門(mén)采取將補貼以現金直接發(fā)給個(gè)人的方式，環(huán)境保護部、審計署、國家宗教事務(wù)局則是部分現金發(fā)給個(gè)人，部分統籌使用。國務(wù)院三峽辦還對離退休干部發(fā)放了每月100元-200元不等的補貼。

      前述國家發(fā)改委人士表示，改革試點(diǎn)有效地減少了公車(chē)使用成本，但也存在一些問(wèn)題。

       他說(shuō)，比如，雖然都是使用中央財政資金，可各部之間補貼標準差距較大；多數部門(mén)只給在職人員發(fā)補貼，離退休干部有意見(jiàn)；各部門(mén)保留的特殊公務(wù)用車(chē)范圍不一致，有的仍保留一定數量的一般公務(wù)用車(chē)，供內部使用，這些容易造成部門(mén)間和群體間的不公平。

      他談到，“上述改革試點(diǎn)的先行部門(mén)，都希望中央國家機關(guān)盡快統一推進(jìn)改革，規范改革模式和公務(wù)交通補貼標準。”

      “要推動(dòng)真正有效的公車(chē)改革，就必須從中央層面開(kāi)始，最高層要下這個(gè)決心。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱對《財經(jīng)國家周刊》記者說(shuō)。

      這一聲音也反映了地方政府的訴求。采訪(fǎng)中，多個(gè)地方參與車(chē)改的人士都對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，公車(chē)改革自下而上，很難完成。“沒(méi)有政策依據，且單兵突進(jìn)容易成為眾矢之的。”云南省昆明市公車(chē)改革方案設計者之一季志遠說(shuō)。

       地方公車(chē)改革難度較大

      相比之下，地方的黨政機關(guān)的公車(chē)改革，確實(shí)難度會(huì )大一些，遇到的問(wèn)題會(huì )復雜一些。

      在汪玉凱看來(lái)，中央國家機關(guān)主要在北京市范圍內，社會(huì )化、市場(chǎng)化交通服務(wù)體系比較完善，改起來(lái)相對容易，也適于制定統一的改革措施。但是，中國地域遼闊，各地政府工作所面臨的具體環(huán)境差別很大。

     “比如在西藏，如果不讓使用越野吉普車(chē)作為公務(wù)用車(chē)，那外出公務(wù)可能會(huì )有性命之憂(yōu)。”汪玉凱說(shuō)。

      他認為，地方上的公車(chē)改革不應以行政級別來(lái)簡(jiǎn)單制定。目前，省級領(lǐng)導的公務(wù)配車(chē)已有規定，地方各廳局部門(mén)一把手要不要配車(chē)，還要繼續研究。更需重視的是基層的改革方案。

      “往往是越到基層，交通困難越大。我們去調研時(shí)，在地級市和縣一級反彈就特別強烈。”汪玉凱說(shuō)，許多市、縣領(lǐng)導反映，如果地級市委書(shū)記、市長(cháng)與縣級市委書(shū)記、縣長(cháng)不配車(chē)，工作將會(huì )受到相當大的影響。

      汪玉凱提出，有些崗位用車(chē)多，有些崗位用車(chē)少，“按照崗位配車(chē)，可能比按照級別配車(chē)更符合實(shí)際，更有可操作性”。

      《財經(jīng)國家周刊》記者在調查中發(fā)現，目前全國有22個(gè)省市區在局部地區，進(jìn)行了公車(chē)改革探索。正在探索的改革主要在市、縣、鄉鎮一級進(jìn)行，省直機關(guān)沒(méi)有進(jìn)行車(chē)改。其中，貧困地區的公車(chē)改革，動(dòng)力往往不足，發(fā)達地區的改革推進(jìn)，則相對容易和快一些。

      “公車(chē)改革原來(lái)一直寄希望于自下而上的改革試點(diǎn)，地方上各式各樣、五花八門(mén)的車(chē)改模式都嘗試過(guò)，有的失敗了，有的還在艱難地推進(jìn)。”前述國家發(fā)改委人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

    歸納地方公車(chē)改革的主要模式，大致三種：一是完全貨幣化模式，二是準貨幣化模式，三是加強管理模式。

      從多地改革試驗的實(shí)施情況看，“加強管理模式”還走不出“治理-泛濫-再治理-再泛濫”的怪圈，日常管理難以完全到位。

    “準貨幣化模式”則保留了公務(wù)車(chē)隊，沒(méi)有改變公務(wù)用車(chē)財政供養、實(shí)物供給的實(shí)質(zhì)，在實(shí)際運行中效率不高；“完全貨幣化模式”，通過(guò)“花錢(qián)買(mǎi)機制”，較為徹底地實(shí)現公務(wù)用車(chē)服務(wù)社會(huì )化、市場(chǎng)化，實(shí)現由“養人養車(chē)”向“養事”轉變。

      但記者在調查中發(fā)現，尚沒(méi)有任何一個(gè)地區實(shí)行百分之百的完全貨幣化改革模式，大都處于過(guò)渡階段，且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推動(dòng)，多地車(chē)改常是因人成事，“人一走茶就涼”。

      以黑龍江省齊齊哈爾、大慶以及浙江杭州等地的公車(chē)改革為例，往往是主要領(lǐng)導調到哪，就帶動(dòng)哪里的公車(chē)改革，而此前推動(dòng)的車(chē)改就處于停滯狀態(tài)。“在地方，使用公車(chē)是身份的象征，體制內的人都不愿改，多數領(lǐng)導也在觀(guān)望，不愿輕易帶頭。”安徽省政法委一位公務(wù)員對《財經(jīng)國家周刊》記者說(shuō)。

      記者了解到，此次除確定中央國家機關(guān)公車(chē)改革方案外，也會(huì )出臺對地方公車(chē)改革的指導意見(jiàn)，這必將對全國起到引領(lǐng)和示范作用。

      前述國家發(fā)改委人士認為，對地方公車(chē)改革，主要是積極推動(dòng)和引導，采取“中央原則指導，地方分散決策”的辦法，中央對改革提出原則性要求，具體的改革模式和措施由地方根據本地實(shí)際情況因地制宜，不搞一刀切。

      據了解，方案初稿體現了科學(xué)統籌推進(jìn)的原則，將出行成本、自然環(huán)境和工作需要有機結合起來(lái)，科學(xué)確定補貼標準。同時(shí)，也考慮了保障正常公務(wù)出行、完善市場(chǎng)化運營(yíng)、擴大社會(huì )化公共交通供給、特別是注意解決好基層邊遠地區公務(wù)出行問(wèn)題，確保工作不受影響。

      這意味著(zhù)，未來(lái)各地公車(chē)改革將在總的原則下，不斷嘗試適合自身的改革方式，這對于探索選擇日后的改革路徑，意義重大。

      目前，以推行加強管理模式為主的昆明，與推行貨幣化模式的溫州，在眾多地方改革試點(diǎn)中頗具典型性。昆明與溫州公車(chē)改革試點(diǎn)進(jìn)程中的實(shí)踐檢驗結果，或可為未來(lái)更多地區的公車(chē)改革之路，提供一些啟示。

       國有企事業(yè)單位公車(chē)改革會(huì )緊隨其后

       2014年1月，五糧液集團拍賣(mài)包括董事長(cháng)座駕在內的343輛公務(wù)車(chē)，約占五糧液公務(wù)車(chē)輛總數的60%，其中悍馬等豪車(chē)備受關(guān)注，同時(shí)將國有企業(yè)公車(chē)改革帶入人們視野。

      “國有企業(yè)和事業(yè)單位，應成為我國車(chē)改的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

       據他估計，目前中國國有企業(yè)和事業(yè)單位的公車(chē)保有量高于機關(guān)行政單位。如果國企和事業(yè)單位全面推行車(chē)改，削減公務(wù)車(chē)，總量將會(huì )更多，節約的資金也會(huì )更多。

       竹立家認為，十八屆三中全會(huì )明確提出國有企業(yè)去行政化，建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。“現在的國有企業(yè)領(lǐng)導有行政級別，參照政府公務(wù)用車(chē)標準配車(chē)，未來(lái)國有企業(yè)須嚴格按照最新規定，落實(shí)去行政化。”

       事業(yè)單位和國有企業(yè)的情況，與地方黨政機關(guān)公車(chē)改革相比，還有其復雜的一面。拿事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，就分成不同類(lèi)型。國有企業(yè)也有不同類(lèi)型。從多個(gè)實(shí)行車(chē)改的地方看，大都沒(méi)有涉及事業(yè)單位和國有企業(yè)。

       如何確立既符合中央關(guān)于車(chē)改的總要求、總精神，又符合事業(yè)單位、國有企業(yè)特點(diǎn)的分類(lèi)公車(chē)改革方案？權威人士告知，在公車(chē)制度改革推出后，就會(huì )加快制定事業(yè)單位公車(chē)改革方案、國有企業(yè)公車(chē)改革方案。隨之，公車(chē)配備管理政策的制定也會(huì )提上日程。

       總之，創(chuàng )新公務(wù)交通分類(lèi)提供方式，建立符合國情的新型公務(wù)用車(chē)制度，會(huì )是一個(gè)科學(xué)周密的系統工程。